De allegorie van het goede en het slechte bestuur van Lorenzetti (waarvan hierboven een deel) verbeeldt de gevolgen van een goed en een slecht bestuur voor de stad. Dit beeld is aantrekkelijk vanwege het appèl dat het doet op het verschil dat bestuur kan maken voor de eigen gemeenschap. Voor de vraag wanneer dat goed lukt, is het van belang naar meer te kijken dan de staat van stad of dorp alleen. Hieronder kijk ik eerst naar vier typen colleges en beantwoord vervolgens de vraag welke collegialiteit het lokaal bestuur versterkt.
Vier typen colleges
In de opleiding voor startende wethouder van de Wethoudersvereniging houden wij vier typen colleges tegen het licht. De vierdeling is geïnspireerd op het werk van Milo Schoenmaker (gepromoveerd op bestuurlijk gedonder) en zijn promotor Arno Korsten. De vier typen zijn het bondgenotencollege, het politieke college, het wethouderscollege en het programmacollege.
Het bondgenotencollege heeft het met elkaar getroffen. Zij weten elkaar te vinden, kunnen onderling bij elkaar terecht voor goede raad. In de bondgenotencolleges die ik aantref is niet zelden een grote machthebber op een zijspoor geraakt/ gezet. Het is tijd voor een frisse wind, een andere stijl. De bestuurders in kwestie hoeven niet zelf het woord ‘elan’ in de mond te nemen. Het gevaar van dit type colleges is bastionvorming, waardoor er uiteindelijk weinig ruimte overblijft voor verschillende inzichten. De opgave van collegialiteit is juist om het elkaar wel lastig te maken, de scherpte op te zoeken in de boezem van het college en zo ruimte te maken voor het gelijk van de oppositie.
Bij het politieke college ligt de macht in de coalitie. Het gaat steeds om de wisselwerking tussen fracties, portefeuillehouders en college als geheel. Door de grote kans op gedoe, is over het algemeen het onderling vertrouwen laag. Er kunnen ook makkelijk groepjes binnen de coalitie ontstaan. Soms zijn de breuklijnen duidelijk, in de vorm van tweespalt, soms gelaagder en moeilijker te duiden. De opgave in een politiek college is tweeledig. Enerzijds is rolvastheid belangrijk. Dat noem ik ook wel het bewandelen van de rechte lijnen (waarover in deel vier meer). Een beetje stoïcijns bestuurlijk doorwerken kan geen kwaad. Anderzijds heeft het college er belang bij gezamenlijk het ‘politieke spel’ te duiden. Als je de hoge toon van een collega partij beter kan plaatsen, kun je er ook beter mee om gaan.
Bij een wethouderscollege is een beleidsinhoudelijke logica leidend. De wethouder sociaal domein begrijpt mechanismen tussen zorg en welzijn, de wethouder ruimte weet precies wat de omgevingswet van de gemeentelijke organisatie vraagt. Omdat iedere wethouder uitstekend is staat is zijn of haar eigen domein te bestieren, is er weinig aanleiding om elkaar scherp te houden. Het profiel van de ‘inhoudelijk sterke’ wethouders leidt niet tot een duidelijk profiel van het college. Uiteindelijk hebben wethouderscolleges vaak weinig oog voor de politieke dynamiek (raadsleden worden in de ogen van het wethouderscollege niet echt gehinderd door verstand van zaken). Collegiaal bestuur heeft hier ook de functie voor de wethouders om regelmatig elkaar uit het beleidsinhoudelijke spoor te trekken. Dat kan worden bevorderd door als college pro-actief aan de slag te gaan met de gemeenteraad en gezamenlijk naar het beleid toe te fietsen.
Programmacolleges hebben meer profiel dan wethouderscolleges. Dat profiel is zo sterk als het coalitieprogramma. De wethouders zijn aangesteld om dat programma te realiseren en hebben dan ook een duidelijk ijkpunt voor het succes van hun wethouderschap. Niet zelden wordt bij heisessies van dit type colleges trots opgemerkt dat 95% van het programma is gerealiseerd. Het risico van dit type colleges is tweeledig. Het eerste risico is het Paars-2 effect. Als het programma is gerealiseerd, is het besturen gedaan. Dit sluit nauw aan bij het tweede risico: besturen is iets anders dan een lijn trekken van politiek papier naar bestuurlijke besluiten. In de huidige collegeprogramma’s komt Covid niet voor. Programmacolleges kunnen zich versterken door periodiek hun programma te ijken aan de veranderende maatschappelijke realiteit.
Andere colleges, andere collegialiteit
Geen van de colleges waar ik de afgelopen periode mee heb gewerkt past braaf in één vakje. Toch blijkt met wat doorvragen de typologie wel behulpzaam scherp te krijgen wat in de collegiale verhoudingen moet worden versterkt.
Als je in bondgenotencolleges de eenheid nog verder gaat versterken, vergroot je juist de kans op problemen. De kunst is juist om in deze colleges patronen in te bouwen die helpen andere perspectieven toe te laten. Denk aan een rondje complimenten aan de oppositie in de nabespreking van raadsvergaderingen. Denk aan het ophalen van feedback uit de ambtelijke organisatie. Ook het stimuleren van een kritische blik op elkaar, hoort bij een bondgenotencollege. Versterken van collegialiteit sluit hier nauw aan op het versterken van elkaars bestuurlijke professionaliteit.
In een politiek college is het goed stil te staan bij de bestuurlijke rol van het college. Dat betekent dat het college de raad in staat stelt om het politieke conflict ordentelijk te beslechten. Daarnaast kan in ‘de waan van de dag’ kan vertrouwen makkelijk worden beschadigd. Op het moment dat je vertrouwen zelf gaat bespreken, ben je echter vaak al te laat. Hier kan het helpen om de interactie (na) te bespreken vanuit onderliggende behoeften Versterken van collegialiteit sluit hier nauw aan op het versterken van rolvastheid en vertrouwen.
Wethouderscolleges zijn gebaat bij het opbouwen van collegiale bemoeienis. Dat kan bijvoorbeeld door een middag te nemen om één portefeuille helemaal door te zagen. Het kan ook door te werken met een ‘bestuurlijk buddy systeem’. Zo’n systeem van vaste vervanging is er vaak al, maar krijgt zelden een stevige invulling. Elkaars portefeuille regelmatig doorlichten op maatschappelijke en politieke risico’s en kansen helpt dan, ook om de inherente zwakte van wethouderscolleges, gerichtheid op de logica binnen de portefeuille, te doorbreken.
Programmacolleges vinden in het programma stevigheid voor collegiale verhoudingen. De neiging is dan ook groot om bij nieuwe ontwikkelingen dezelfde stevigheid vorm te geven, dan worden de verhoudingen opnieuw dichtgetimmerd. Ik kom regelmatig tegen dat één van de coalitiepartijen daar dan niet zo happig op is. Vaak is die partij dan de gebeten hond, want die doet niet mee aan het spelletje dat iedereen al kende. Collegialiteit betekent in die verhoudingen dat je bereid bent de dominante logica los te laten en bijvoorbeeld een meer open proces de kans te geven.
Conclusie
Werken aan collegialiteit begint bij het begrijpen van de dominante dynamiek in een college. Iedere dynamiek heeft haar eigen kansen en valkuilen. Natuurlijk helpt het als de sfeer goed is, er gelachen kan worden en successen worden gedeeld, maar daar begint het pas. Algemene termen als samen, vertrouwen en gunnen en samen bieden onvoldoende houvast om echt stappen te zetten in collegiale verhoudingen. Een kenmerk van goed bestuur is dan ook een college dat haar eigen dynamiek en patronen onder ogen ziet, de kansen verzilvert en actief werkt aan het werkbaar houden en maken van de schaduwzijden.